A INTERVENÇO DO JUDICIÁRIO NOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS

Abstract

INTRODUÇÃO
ESTA PRIMEIRA PARTE DO PRESENTE ESTUDO TEM COMO OBJETO A ADMINISTRA��O PÚBLICA E SUA VINCULA��O AO PRINC�PIO DA LEGALIDADE. COM EFEITO, A ADMINISTRA��O PÚBLICA, QUE DEVE PARTIR DO PRÓPRIO CONCEITO DE ESTADO, POSSUI SUA CONCEP��O NA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS SERVI�OS P�BLICOS PRESTADOS AOS ADMINISTRADOS (MEIRELLES, 2014, P. 61), DE MODO QUE POSSUI LIMITA��ES NA ORDEM NORMATIVA. LOGO, ESTE TÓPICO DA PESQUISA, AL�M DE BUSCAR ESCLARECER A IDEIA QUE CONSUBSTANCIA A ADMINISTRA��O PÚBLICA, TAMB�M CUIDA DE DEMONSTRAR A RELEV�NCIA DO PRINC�PIO DA LEGALIDADE NO SEU �MBITO DE ATUA��O E AS SITUA��ES QUE PERMITEM CERTA DISCRICIONARIEDADE AOS ADMINISTRADORES P�BLICOS.
RESSALTA-SE O SEGUINTE CONCEITO DE ESTADO APRESENTADO POR ALEXANDRE E DEUS (2015, P. 47) QUE O CONSIDERA COMO �€ŒA PESSOA JUR�DICA DE DIREITO P�BLICO EXTERNO CONSTITU�DA POR TR�S ELEMENTOS INDISSOCI�VEIS: POVO, TERRITÓRIO E GOVERNO SOBERANO�€. SOB O PRISMA DESSES AUTORES, O POVO � CONSIDERADO COMO O ELEMENTO HUMANO DO ESTADO; O TERRITÓRIO, POR SUA VEZ, � A BASE F�SICA; E POR �LTIMO, GOVERNO SOBERANO, VEM A SER �€ŒAQUELE QUE NÃO SE SUBMETE A NENHUM OUTRO GOVERNO, QUE EXERCE O PODER (EMANADO DO POVO) DE AUTODETERMINA��O E AUTO-ORGANIZA��O�€ (ALEXANDRE; DEUS, 2015, P. 47).
EM CONSON�NCIA A ESSE ENTENDIMENTO, CUMPRE SALIENTAR QUE A CONSTITUI��O FEDERAL DA REP�BLICA FEDERATIVA DO BRASIL, PROMULGADA EM 05 DE OUTUBRO DE 1988, NÃO APENAS INSTITUIU O ESTADO DE DIREITO, MAS O ESTADO DEMOCR�TICO DE DIREITO (BRASIL, 2016, ONLINE), O QUAL � ESCLARECIDO POR SILVA (2013, P. 123), SOBRETUDO, COM RELAÇÃO AO PRINC�PIO DA LEGALIDADE: O PRINC�PIO DA LEGALIDADE � TAMB�M UM PRINC�PIO BASILAR DO ESTADO DEMOCR�TICO DE DIREITO.
SENDO ASSIM, ALEXANDRINO E PAULO (2016, P. 11) AFIAN�AM QUE A ADMINISTRA��O PÚBLICA ENCONTRA-SE SOB A �GIDE DO DIREITO P�BLICO, E EXPLICAM:
ESSE REGIME DE DIREITO P�BLICO CONFERE PODERES ESPECIAIS � ADMINISTRA��O PÚBLICA, OS QUAIS SÃO, POR SUA VEZ, CONTRABALANCEADOS PELA IMPOSI��O DE RESTRI��ES ESPECIAIS � ATUA��O DELA. O ROL DE PRERROGATIVAS E O CONJUNTO DE LIMITA��ES - NÃO EXISTENTES NAS RELA��ES T�PICAS ENTRE PARTICULARES - QUE CARACTERIZAM O REGIME JUR�DICO ADMINISTRATIVO DERIVAM, RESPECTIVAMENTE, DO PRINC�PIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE P�BLICO E DO POSTULADO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE P�BLICO. [...] O ESTADO, ATUALMENTE, TEM OBRIGA��O DE
ATINGIR UMA S�RIE DE FINALIDADE, QUE A CONSTITUI��O E AS LEIS LHE INDICAM. PARA ATINGIR ESSES OBJETIVOS, MUITAS VEZES � NECESS�RIO QUE O ESTADO DISPONHA DE PODERES NÃO COGITADOS PARA OS PARTICULARES EM GERAL [...]. A ADMINISTRA��O ATUA ESTRITAMENTE SUBORDINADA � LEI, COMO SIMPLES GESTORA DA COISA PÚBLICA, E POSSUI PODERES ESPECIAIS UNICAMENTE COMO MEIOS, COMO INSTRUMENTOS PARA ATINGIR OS OBJETIVOS QUE JURIDICAMENTE � OBRIGADA A PERSEGUIR.
ENTRETANTO, CUMPRE RESSALTAR QUE H� SITUA��ES EM QUE A DISCRICIONARIEDADE NA ADMINISTRA��O PÚBLICA � IMPRESCIND�VEL PARA QUE A MESMA POSSA ATUAR DE MODO A BUSCAR A MATERIALIZA��O DAS FINALIDADES QUE LHES SÃO IMPOSTAS. NESSE ASPECTO, DESTACAM-SE AS COLOCA��ES DE DI PIETRO (2014, P. 31): A DISCRICIONARIEDADE COSTUMA SER DEFINIDA COMO A FACULDADE QUE A LEI CONFERE � ADMINISTRA��O PARA APRECIAR O CASO CONCRETO, SEGUNDO CRIT�RIOS DE OPORTUNIDADE E CONVENI�NCIA, E ESCOLHER UMA DENTRE DUAS OU MAIS SOLU��ES, TODAS V�LIDAS PERANTE O DIREITO.
J� NO QUE TANGE AO DIREITO ADMINISTRATIVO � ADOTADA OUTRA PERSPECTIVA, A QUAL CARVALHO FILHO (2014, P. 98) ESCLARECE DA SEGUINTE FORMA:
EM S�NTESE, PODEMOS CONSTATAR QUE OS FATOS ADMINISTRATIVOS PODEM SER VOLUNT�RIOS E NATURAIS. OS FATOS ADMINISTRATIVOS VOLUNT�RIOS SE MATERIALIZAM DE DUAS MANEIRAS: (1ª) POR ATOS ADMINISTRATIVOS, QUE FORMALIZAM A PROVID�NCIA DESEJADA PELO ADMINISTRADOR ATRAV�S DA MANIFESTA��O DA VONTADE; (2ª) POR CONDUTAS ADMINISTRATIVAS, QUE REFLETEM OS COMPORTAMENTOS E AS A��ES ADMINISTRATIVAS, SEJAM OU NÃO PRECEDIDAS DE ATO ADMINISTRATIVO FORMAL. J� OS FATOS ADMINISTRATIVOS NATURAIS SÃO AQUELES QUE SE ORIGINAM DE FEN�MENOS DA NATUREZA, CUJOS EFEITOS SE REFLETEM NA ÓRBITA ADMINISTRATIVA.
NÃO OBSTANTE, O ATO ADMINISTRATIVO REPRESENTA UMA MANIFESTA��O UNILATERAL DE VONTADE DA ADMINISTRA��O PÚBLICA QUE, PARA MOREIRA NETO (2014, P. 221), SUA REALIZA��O �€ŒTEM POR OBJETO CONSTITUIR, DECLARAR, CONFIRMAR, ALTERAR OU DESCONSTITUIR UMA RELAÇÃO JUR�DICA, ENTRE ELA E OS ADMINISTRADOS OU ENTRE SEUS PRÓPRIOS ENTES, ÓRG�OS E AGENTES�€. RESSALTA-SE QUE O QUE PECULIARIZA OS ATOS ADMINISTRATIVO NO �MBITO DOS ATOS JUR�DICOS, DE ACORDO COM ALEXANDRINO E PAULO (2016), � O FATO DE SEREM MANIFESTA��ES OU DECLARA��ES DA ADMINISTRA��O PÚBLICA, POIS, AGENTES P�BLICOS OU PARTICULARES QUE ASSIM AGEM POR TEREM SIDO EM FUN��ES P�BLICAS, SOB O REGIME DO DIREITO P�BLICO.
DI PIETRO (2014, P. 53) ESCLARECE QUE QUANDO A CONSTITUI��O FEDERAL DE 1988 DETERMINA O PRINC�PIO DA SEPARA��O DOS PODERES, TAMB�M DEFINE AS �€ŒRESPECTIVAS ATRIBUI��ES, CONFERE PREDOMINANTEMENTE A CADA UM DOS PODERES UMA DAS TR�S FUN��ES B�SICAS, PREVENDO ALGUMAS INTERFER�NCIAS, DE MODO A ASSEGURAR UM SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS�€. DIANTE DISSO, NÃO H� UMA SEPARA��O ABSOLUTA DE PODERES, MAS SIM UMA SEPARA��O QUE SE D� EM HARMONIA E INDEPEND�NCIA DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICI�RIO, CONFORME ESTABELECE O ART. 2�º, DA CONSTITUI��O FEDERAL DE 1988.
POR FIM, RESSALTAM-SE O SEGUINTE ENTENDIMENTO DE CARVALHO FILHO (2014, P. 54):
ASSIM, EMBORA LOUV�VEL A MODERNA INCLINA��O DOUTRIN�RIA DE AMPLIAR O CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS DISCRICION�RIOS, NÃO SE PODER� CHEGAR AO EXTREMO DE PERMITIR QUE O JUIZ EXAMINE A PRÓPRIA VALORA��O ADMINISTRATIVA, LEG�TIMA EM SI E ATRIBU�DA AO ADMINISTRADOR.
INSISTA-SE, POIS, NO EXAME DO �MBITO DENTRO DO QUAL PODE SER VI�VEL A ATUA��O DO ADMINISTRADOR - SITUA��O QUE SE CONFIGURA COMO A RESERVA DO POSS�VEL, VALE DIZER, O CONJUNTO DE ELEMENTOS A SEREM SOPESADOS PELA ADMINISTRA��O NECESS�RIOS � CONCLUS�O DA POSSIBILIDADE OU NÃO DO CUMPRIMENTO DE CERTO OBJETIVO.
MATERIAL E M�TODOS
A METODOLOGIA UTILIZADA � PESQUISA BIBLIOGR�FICA, COM LINHA DEDUTIVA E ABORDAGENS DESCRITIVA, ANAL�TICA E EXPLICATIVA, PROPORCIONANDO A CONCATENA��O DE FUNDAMENTOS QUE PROPORCIONARAM A RESPOSTA PARA A INDAGA��O APRESENTADA.
RESULTADOS E DISCUSS�ƑO
VERIFICOU-SE NO PRIMEIRO CAP�TULO QUE A EVOLU��O HISTÓRICA DE ESTADO INSERE O PRINC�PIO DA LEGALIDADE � ADMINISTRA��O PÚBLICA, EM PROL SATISFA��O DOS INTERESSES DA COLETIVIDADE, TENDO ISSO COMO DEVER INESCUS�VEL, A PAR DA ORDEM JUR�DICA VIGENTE. ISSO DEMONSTROU QUE OS PODERES ATRIBU�DOS � ADMINISTRA��O PÚBLICA, NO ESTADO DE DIREITO, SÃO ESSENCIALMENTE PREVISTOS PARA QUE SEJA POSS�VEL A REALIZA��O DOS FINS QUE O ESTADO BUSCA, EM ESPECIAL, A SATISFA��O DOS INTERESSES P�BLICOS, EM ESTRITA OBSERV�NCIA AOS COMANDOS E RIGORES DA LEI.
J� NA SEGUNDA PARTE DA PESQUISA, FOI DESTINADA AO EXAME DOS ATOS ADMINISTRATIVOS, INCLUINDO O ENTENDIMENTO DOUTRIN�RIO E A POSSIBILIDADE DE DISCRICIONARIEDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS, DONDE FOI CONSTATADO QUE O PODER E A FOR�A QUE SÃO ATRIBU�DOS AO ESTADO PARA A REALIZA��O DE SEUS ATOS, EM NOME DA SOCIEDADE, NÃO SÃO ILIMITADOS, E, NEM MESMO PODE SER EXERCIDO POR QUALQUER AUTORIDADE, SEM MOTIVOS, OBJETO E FINALIDADE APROPRIADA OU DE QUALQUER FORMA, ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO. ADEMAIS, O EXERC�CIO DOS PODERES E FOR�AS DO ESTADO, DE FORMA GERAL, SÓ PODE OCORRER DENTRO DA LIMITA��O QUE A LEI IMP�E, MESMO QUANDO SE TRATA DE ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICION�RIOS. LEI ESSA PRODUZIDA NÃO APENAS NO CONTEXTO DO ESTADO DE DIREITO, MAS DO ESTADO DEMOCR�TICO DE DIREITO, EM CONSON�NCIA COM O PRINC�PIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE P�BLICO, COM O BEM COMUM.
A TERCEIRA PARTE DO TRABALHO, POR FIM, VOLTOU-SE PARA A COMPREENS�O DO CONTROLE, PELO PODER JUDICI�RIO, DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICION�RIOS. A CONCATENA��O DE FUNDAMENTOS APRESENTADOS, ORIUNDOS DA DOUTRINA E DA JURISPRUD�NCIA, LEVOU AO ENTENDIMENTO DE QUE A LIBERDADE CONFERIDA AOS ATOS DISCRICION�RIOS NÃO EXTINGUE O DEVER DA ADMINISTRA��O EM OBEDECER AOS COMANDOS DA LEI, DE MODO QUE � PLENAMENTE POSS�VEL O CONTROLE JUDICIAL DOS MESMOS, DESDE QUE NÃO INTERFIRA NO M�RITO DA DECIS�O QUE MOTIVOU O RESPECTIVO ATO SOB OS CRIT�RIOS DA OPORTUNIDADE E CONVENI�NCIA E O INTERESSE DOS ENVOLVIDOS, EM DESTAQUE, O INTERESSE P�BLICO.
DEPREENDE-SE QUE AO MESMO TEMPO EM QUE A DOUTRINA CORROBORA COM A AMPLIA��O DO CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICION�RIOS PELO PODER JUDICI�RIO, TAL CONTROLE NÃO PODE ADENTRAR NO PODER DE VALORA��O ATRIBU�DO � ADMINISTRA��O PÚBLICA QUANTO AOS
CRIT�RIOS DE OPORTUNIDADE E CONVENI�NCIA, ISTO �, QUANTO AO M�RITO DOS ATOS. ESSE PODER CONFERIDO � ADMINISTRA��O LEVA EM CONSIDERA��O, INCLUSIVE, A IDEIA DE RESERVA DO POSS�VEL, NA QUAL O ADMINISTRADOR, EM FACE AO CASO CONCRETO, DEVE PONDERAR SOBRE AS POSSIBILIDADES DE CONCLUS�O DA SITUA��O, SOBRETUDO, VISANDO � SATISFA��O DOS INTERESSES DA COLETIVIDADE.
CONCLUSဢES
A DISCRICIONARIEDADE QUE � ATRIBU�DA A CERTOS ATOS ADMINISTRATIVOS, PORTANTO, SE MOSTROU ESSENCIAL PARA QUE, EM DETERMINADAS SITUA��ES, A ADMINISTRA��O PÚBLICA POSSA OPTAR PELA MELHOR SOLU��O AO CASO CONCRETO QUE A ELA CUMPRE DECIDIR. ENTRETANTO, ESSA LIBERDADE ATRIBU�DA AO ADMINISTRADOR NÃO � ABSOLUTA, POIS DEVE, IMPRETERIVELMENTE, ESTAR COMPAT�VEL COM TODAS AS DETERMINA��ES IMPOSTAS POR LEI, COMO A FORMA, A COMPET�NCIA, A FINALIDADE, O OBJETO, O MOTIVO E OS LIMITES DA DISCRICIONARIEDADE, SOB PENA DE INCORRER EM ILEGALIDADE QUE PODE SER OBJETO DE CONTROLE JUDICIAL, � LUZ DO PRINC�PIO DA LEGALIDADE. RESSALTA-SE QUE O CONTROLE DOS ATOS DISCRICION�RIOS NÃO FERE O PRINC�PIO DA SEPARA��O DOS PODERES, PREVISTO CONSTITUCIONALMENTE, MAS SIM, O ASSEGURA EM FACE � POSSIBILIDADE DE INTERFER�NCIAS APREGOADA PELO SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS, PORÉM, DESDE QUE NÃO ENVOLVA O M�RITO DA QUESTÃO.